Przesłanka zakazu stanowienia prawa miejscowego na terenie gminy przekazującej przez gminę przejmującą zadanie na podstawie Porozumienia Zgodnie z zapisem §2 ust. 1 „Gmina przekazująca oświadcza, że przenosi na Gminę przejmującą wszelkie prawa i obowiązki związane z przekazanymi zadaniami, w tym stanowienie aktów prawa miejscowego oraz wydawanie decyzji administracyjnych”. Czy w świetle takiego zapisu nie zachodzi przesłanka zakazu stanowienia prawa miejscowego na terenie gminy przekazującej przez gminę przejmującą zadanie na podstawie Porozumienia, w myśl wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27.04.2011 r. III SA/WR 84/11 ? Jak zareaguje nadzór wojewody nad ustanowionymi takimi aktami jak np. Regulamin utrzymaniu czystości i porządku na terenie wszystkich gmin Porozumienia uchwalony przez Radę Miejską w Jarocinie ? Odpowiedź eksperta: Ustawa o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.), dalej „USG”, przewiduje dwie możliwości współpracy między gminami w zakresie realizowania zadań własnych – związek międzygminny oraz porozumienie międzygminne. Wedle art. 64 USG „1. W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. 3. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku.” Z kolei art. 69 USGstanowi, że „1. Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, zwane dalej zgromadzeniem. 2. W zakresie zadań zleconych zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. 3. Do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy”. Ustawodawca wyposażył zatem zgromadzenie związku w kompetencje rady gminy. Na tej podstawie można by wysnuć wniosek, iż zgromadzenie, tak jak rada gminy,  jest uprawnione również do wydawania aktów prawa miejscowego. Zdania doktryny na ten temat są jednak podzielone. Kwestia ta pozostaje poza zakresem zadanego pytania. Wedle natomiast art. 74 USG „1. Gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. 2. Gmina wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami, a gminy te mają obowiązek udziału w kosztach realizacji powierzonego zadania”. W cytowanym przepisie brak jest chociażby takiego sformułowania, jak w art. 69 ust. 2 USG (jest tylko zwrot analogiczny do tego, jak w art. 64 ust. 3 USG). Ustawodawca nie rozstrzyga zatem, czy w formie porozumienia komunalnego możliwe jest również przenoszenie kompetencji prawotwórczych. Należy przy tym wskazać, że kompetencje takie nie stanowią zadań publicznych, a są szczególną formą kompetencji służącą wykonywaniu tych zadań. Poglądy na temat dopuszczalności przekazywania w drodze porozumienia kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego są zróżnicowane. Omawiając przedmiotową problematykę należy w pierwszej kolejności przywołać regulacje zawarte w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP „organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie  i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa” (podobne uregulowanie zostało zawarte w art. 40 ust. 1 USG). Z przepisu tego wynika, że akty prawa miejscowego można wydawać wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego zawarte w porozumieniu należałoby w tym względzie uznać za niemające odpowiedniej podstawy prawnej, gdyż powinno ono mieć podstawę we właściwym przepisie ustawy. Kwestią równie istotną jest fakt, że akty prawa miejscowego wydawane przez radę gminy w wykonaniu powierzonych tej gminie (na mocy porozumienia) zadań innych gmin, miałyby obowiązywać na obszarze niepokrywającym się z obszarem działania tego organu, co również stanowiłoby naruszenie art. 94 Konstytucji RP (rada gminy może stanowić akty prawa miejscowego obowiązujące wyłącznie na obszarze „swojej” gminy). Powyższe argumenty przemawiają przeciwko dopuszczalności przekazywania kompetencji prawotwórczych jednej gminy, innej gminie. Stanowisko takie zajął również m.in. A. Agopszowicz, W Kisiel, P. Chmielnicki, K. Bandarzewski. Istnieje także szeroka grupa zwolenników dopuszczalności takiego działania (tak np. W. Kręcisz, W. Zakrzewski, M. Grążawski, Z. Ziemski). Pogląd ten szerzej uzasadnia M. Szewczyk powołując się na fakt, iż konstytucyjny zakaz subdelegowania kompetencji prawodawczych dotyczy wyłącznie rozporządzeń. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym przedmiocie innemu organowi. Autor ten wskazuje się, że pominięcie w tym przepisie organów uprawnionych do wydawania aktów prawa miejscowego było świadomym i celowym działaniem ustrojodawcy oraz że wyłączenie prawodawców lokalnych spod zakazu subdelegowania kompetencji prawotwórczych jest uzasadnione zasadą pomocniczości – skoro poprzez porozumienie przekazuje się innej jednostce wykonanie określonych kompetencji z zakresu władzy publicznej, to konieczne jest również przekazanie im kompetencji prawotwórczych. Podobnie pogląd swój uzasadnia D. Dąbek, która podnosi, iż możliwość przeniesienia kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z samej istoty porozumienia, gdyż stanowi to nieodłączną konsekwencję przeniesienia określonych zadań publicznych. W kontekście powyższego należy również przytoczyć stanowisko judykatury w tym zakresie. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27.04.2011 r. (sygn. III SA/Wr 84/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl): „Powierzenie w drodze porozumienia międzygminnego zadań do wykonania, w tym w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, przewidzianego jako zadanie własne po myśli art. 7 ust.1 pkt 4 u.s.g. nie oznacza możliwości przekazania kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w tej mierze przez inną gminę. Wyklucza to przede wszystkim brzmienie cytowanego na wstępie przepisu art. 94 Konstytucji RP, z którego a contrario należy wywieść brak podstaw prawnych do tego by właściwy organ gminy swoje uprawnienia do stanowienia prawa lokalnego na własnym obszarze działania mógł przekazywać organom innej gminy. Na tle tej konstytucyjnej normy prawnej organ gminy może stanowić prawo, lecz tylko na obszarze działania tego organu.” Wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19.10.2010 r. (sygn. II SA/Gd 494/10, LEX nr 611704): „1. Jeżeli jest uchwalany plan miejscowy, to jedynie rada gminy może określać zasady zabudowy i nie może przysługujących jej uprawnień scedować na inny organ gminy; 2. Przepis art. 94 Konstytucji RP nie daje podstaw do tego, aby właściwy organ gminy swoje uprawnienia przekazał innemu podmiotowi, w tym nawet podmiotowi funkcjonującemu w strukturach organizacyjnych gminy.” Wyrok NSA z dnia 4.04.2008 r. (sygn. II OSK 102/08, LEX nr 453213): „Akty prawa miejscowego, podobnie jak rozporządzenia, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej, a więc zajmują analogiczną pozycje w hierarchii źródeł prawa. Różnica pomiędzy rozporządzeniami a aktami prawa miejscowego sprowadza się do innego obszaru obowiązywania każdego z powyższych rodzajów źródeł prawa, jako że każdy z organów je wydających usytuowany jest na innym szczeblu administracji publicznej. Zarówno rozporządzenia jak i akty prawa miejscowego wiążą adresatów w sposób analogiczny, a zatem ich moc obowiązywania jest taka sama (…).” (W wyroku tym nie wskazuje się bezpośrednio, iż nie można przekazywać innym podmiotom (gminom) kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. Jednakże z analogicznej pozycji rozporządzeń i aktów prawa miejscowego w hierarchii źródeł prawa można wysnuć wniosek, iż zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych dotyczy również aktów prawa miejscowego.) Mając na uwadze wnioski wyprowadzone z brzmienia art. 94 Konstytucji RP, a także stanowisko judykatury oraz dużej części przedstawicieli doktryny, należy opowiedzieć się za brakiem dopuszczalności przekazywania kompetencji prawotwórczych gminy innej gminie w drodze porozumienia komunalnego. Akt prawa miejscowego ustanowiony przez organ gminy, której powierzono wykonywanie zadań innych gmin w drodze porozumienia, obejmujący swym zakresem również obszar tych innych gmin, powinien zostać zakwestionowany przez wojewodę w trakcie kontroli nadzorczej jako niezgodny z prawem. Zakwestionowany powinien zostać również sam zapis porozumienia, dotyczący przekazania kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego innej gminie. Hasła kluczowe: utrzymanie czystości i porządku w gminach, stanowienie prawa miejscowego, prawa i obowiązki gmin, rada gminy, związek gmin